会客厅丨学者、官员、拆迁户上山交锋：大话拆迁

【 半 城 大 话 】3月19日，由群学书院主办的永慕庐论坛群学肄言第二期，在永慕庐举行。西南财经大学公共管理学院邓燕华教授发表了题为《中国城市中的棚户区自治改造实践》的主题讲演。南京大学社会学院副院长成伯清教授主持了讲演，南京大学社会学系主任、教育部“长江学者”特聘教授翟学伟做了点评。讲演结束后，邓燕华与听众做了激烈且引人深思的“交锋”。本文为讲演实录。

中国城市中的棚户区自治改造实践

文/陆远博士

说起拆迁，我们通常会联想到钉子户的形象。我想大家应该有个印象，就是过去媒体经常会把钉子户当作英雄来宣传，民众也常把他们视为抗击强力拆迁的典范。但是，在自治改造中，我们将看到，钉子户被塑造成完全不同的形象。

我们从过去的报道还看到，拆迁过程充满了矛盾、冲突、暴力、甚至死亡。我们可以看一组数据：2014年国家信访局首次公布的实地督查信访事件中，与征地拆迁有关的占了六成；2015年国家信访局公布的40件涉农事件中，有八成和拆迁有关。在准备这次讲演前，我问过一个研究信访的同学。他告诉我，在南京，由于房屋拆迁引发的信访事件在所有信访中占了三成。拆迁信访所占比例之大，说明拆迁之棘手，也说明拆迁过程容易引发矛盾，甚至导致社会不稳定。这是我当初会关注拆迁的原因，因为我研究抗争政治，关注中国的社会稳定问题。

邓燕华教授（摄影：焦宁一）

针对拆迁中的抗争，地方政府和开发商会采取应对措施，在具体实践中俗称“拔钉子”。这些措施已经形成了一套剧码（repertoire），形式多样。其中最常见的，就是强拆。强拆在过去是比较容易实现的，但最近几年，地方政府越来越被要求通过比较和平的方式处理抗争。因为强拆非常容易引发冲突，所以是下策。

地方政府和开发商也经常运用扰乱性的应对策略，如断水断电、“高音下的拆迁”等。所谓“高音下的拆迁”，就是从早到晚在拆迁地用大喇叭播放拆迁政策。我们知道，高分贝反复播放同样的内容，是让人很受不了的。

还有一种常见的做法是收买，就是给某些钉子户提供高额的补偿款，但这会提高拆迁成本。给某个钉子户提供高额补偿，被公众知道后，在下一次拆迁时，其他人也会提出高要求。这样一来，就会产生一个社会预期：拆迁户会认为只要抵住压力，坚持久一些，就能获得更高的补偿。

还有一种“拔钉子”的策略，叫株连拆迁，就是动员拆迁户在体制内工作的亲属，去做拆迁户的工作。我在之前写过这一主题的文章。利用特殊人群去做拆迁工作的策略，还包括“大妈拆迁队”和“艾滋病拆迁队”等。特别是艾滋病拆迁队，经媒体报道后，引起公众极大的愤慨。­­

南京大学社会学院副院长成伯清教授（摄影：焦宁一）

我接下来讲的自治改造，是一种新的拆迁策略。但是，自治改造不能适用于所有的拆迁，只适用于棚户区的改造。那么，棚户区有什么特点呢？大家都知道，棚户区的居住条件普遍很差，因此有改造意愿的住户很多，一般占绝大多数。对于棚户区的居民来说，拆迁改造实际上是一个改善居住条件的机会。

我研究的自治改造案例，是成都市金牛区曹家巷的改造。在成都，特别是在2009年经历过唐福珍自焚事件的金牛区，地方政府官员怕用强制手段推进拆迁。但拆迁改造容易改变城市面貌，是地方政府提高政绩的重要途径。另一方面，像曹家巷这样的棚户区，绝大多数居民又非常盼望通过拆迁改善居住条件，甚至多次到地方政府上访，要求拆迁改造。但地方政府通过评估，发现对这片有着一万多人、近三千户的社区进行改造，难度极大。政府和住户两方面的需求，最后催生了自治改造这一拆迁模式。

南京大学社会学系主任翟学伟教授（摄影：焦宁一）

所谓自治改造，简单来说就是让多数愿意拆迁的居民去做通少数钉子户的工作。我们刚才说了，棚户区的居住条件很差，多数人都有很强的改造意愿。在自治改造过程中，地方政府的做法是，等想拆迁的人做好不愿拆迁的人的工作后，再行介入。这和以前的拆迁思路就不一样了。在传统拆迁模式中，钉子户的工作是由开发商和政府出面来做的，而在自治改造过程中，这些工作要由具有拆迁意愿的人去做。自治改造最初会有个模拟拆迁阶段，通过模拟拆迁，支持改造和不愿拆迁的两个人群马上就清晰了。接下来，占绝大多数的支持改造的居民，必须去做不愿拆迁住户的工作，做通以后，政府和开发商才会推进拆迁改造的实质工作。如果少数住户的工作没有做好，实际的拆迁是不会启动的。根据政府的文件规定，自治改造是改不改由老百姓说了算（不过怎么改是由政府说得算的），既然多数老百姓愿意拆，那么那些不接受拆迁的人，就要由那些多数派自己去说服。

自治改造很重要的一步就是动员大多数。我认为动员需要两个条件。首先是要形成共意（general consent），这个共意一定是要正式形成的，而且对整个社区都具有约束力。另一个条件是要有这样一个规定，就是大多数人的改造愿望能否实现，取决于少数人是否放弃抵抗并同意拆迁。这两个条件的形成，不一定有先后顺序。

江苏省社科院社会发展研究所徐琴研究员（摄影：顾煜平）

那么，社区内的共意要如何达致呢？在座的可能都了解政治学的一些知识，知道要达成共意最简单的办法就是民主，通过民主程序达成的共意相对来说是比较容易被接受的。从曹家巷和其他一些地方的拆迁实践中，我们看到，制造共意的第一步是建立自治改造委员会，就是在待迁社区中建立一个比较正式的组织，而这个组织才可以代表整个社区。接下来就是“自改委”成员的选举，一般的程序是让一栋楼的居民选出他们的楼长，然后楼长被授权参加投票，选出“自改委”成员。既然这个组织是通过民主程序建立的，那么它就获得了代表社区做出一些决定的权利。所做的决定不一定被所有社区成员接受，但代表了大多数人的诉求。比如曹家巷的拆迁补偿方案，当时“自改委”成员是有人投反对票的，但绝大多数“自改委”成员投了赞成票，最后少数服从多数，方案通过了，模拟拆迁第二天就在社区内启动起来。

除了民主，制造共意还需要借助公平的概念。我们刚才提到应对拆迁中的抵抗可以采取收买的策略，但收买少数钉子户对其他拆迁户而言是不公平的。自治改造坚持的一个重要原则，就是“一把尺子量到底”。也就是说，只要你在自治改造这个框架内，就都得接受同一种赔偿方案。但其实这是难以让所有住户接受的，因为每家每户的情况都不太一样，房子的装修投入也不一样。按之前的拆迁模式，拆迁户可能会觉得坚持到最后的人是占便宜的，地方政府坚持“一把尺子量到底”原则，就是为了阻止这种预期的形成。当然，在坚持“一把尺子量到底”的原则之外，地方政府也提供了选择性激励。就像奥尔森在《集体行动的逻辑》里说的那样，集体行动的产生是很难的，但我们在现实中又能看到很多集体行动，一个重要的原因就是有选择性激励这一机制。在自治改造的过程中，其实也存在选择性激励。地方政府为早签合同的住户提供了现金奖励，而晚迁的可能拿得更少甚至没有。

镇江市规划局副局长史健洁（摄影：顾煜平）

要动员大多数的第二个条件，是利益捆绑。在以往的拆迁中，住户之间一般是没有利益关联的。但在自治改造中，拆迁启动的重要条件就是百分之九十九或百分之百的高签约率。在曹家巷推行的是“双百方针”，也就是说在一百天内百分之百住户签约了，实质的拆迁才能启动。在传统的拆迁模式中，拆迁户博弈的对象，是开发商和地方政府，个人要考虑到自身的谈判能力、是否在政府中有关系、有没有能力做钉子户。可以说，按传统的拆迁模式，邻居间的利益是独立的，能获得多少补偿要看自己的本事。我拿到的补偿少，邻居拿到的多，我对他会羡慕和嫉妒，但没有恨。如果有恨，那恨是指向政府或开发商的，而不是邻居。但是在自治改造中，我对邻居就可能恨了。由于利益捆绑，盼望拆迁的大多数恨钉子户不考虑他们恶劣的居住情况，而不愿接受拆迁的住户恨他们的邻居干涉自己的选择，不顾他们的合理诉求。因为这恨，那些有强烈拆迁意愿的人就很容易成为积极分子，乐意义务去“拔钉子”。

自治改造所依赖的力量是群众攻势。在各地实践中，我们能看到的主要的群众攻势有以下几种：第一是情感攻势，利用情感工作去感化钉子户。第二种是孤立策略，给钉子户贴上标签，使他们成为少数派，变成“人民公敌”。更为严重的是第三种，集体骚扰钉子户。

讲演现场（摄影：顾煜平）

先来看情感攻势。“自改委”的成员是通过民主程序选出来的，因此在社区中有一定的群众基础，他们中有退休干部、老师、还有一些单位的领导，这些人在社区中的声望还是比较高的，这为他们做情感工作提供了便利。“自改委”成员和其他积极分子还组成了自发工作组。自发工作组成员有着丰富的“地方性知识”，又因为邻里相互了解，这些有助于他们采取“一户一策”的方式去劝说。但是，要通过情感工作化解钉子户的抵抗，效果其实是非常有限的。

再来看孤立策略。因为拒绝拆迁的住户是少数派，而且在模拟拆迁过程中他们作为钉子户的身份被突显出来，整个社区都知道他们不愿意拆迁，因此他们会受到邻居很大的言辞压力。“自改委”还会通过拉横幅贴标语的方式施压，比如有些横幅写着“民生工程，钉子莫想富”、“多吃多占没有好下场”、“不要影响我们住新房”等。官方还会有一些拆迁进度公示牌，“自改委”还用微博进行宣传，这些做法，制造了紧张气氛，使钉子户成了待迁社区中的公共敌人，给钉子户施加了很大的压力。但其实，孤立策略的效果也是有限的，因为拆迁涉及到的利益真的太大了。

认真记录的听众（摄影：顾煜平）

真正有效的是集体骚扰策略，主要包括以下四种方式：

（1）远距离喧闹

（2）长时间扣留

（3）骚扰第三方

（4）直接行动

认真记录的听众（摄影：焦宁一）

接下来，我们看看在自治改造过程中，政府、“自改委”和公众三者之间的关系。在自治改造的模拟拆迁阶段，地方政府是很少直接介入的。按传统拆迁模式，政府从头到尾、深入卷入拆迁中，因此成为矛盾的指向目标。而在自治改造的前期，政府的角色主要是“搭台”，包括制定制度、协助成立“自改委”。台搭好后，唱戏的主要是“自改委”成员和拆迁积极分子了，政府尽量不介入，退居幕后。成都曹家巷的“自改委”，在建立之初就成立了党小组，以加强和政府的联系。在模拟拆迁过程中，“”可能遇到很多困难，那时“自改委”成员会跑去寻求政府部门的指导和帮助，这时候政府官员会给他们打气、出主意。当“自改委”成员和钉子户产生严重矛盾后，政府又以调解者的身份出现，调解双方的矛盾。这个时候，钉子户往往非但不怨政府，还会觉得政府是在主持公道，因为政府官员相对于“自改委”成员来说，以较理性的形象出现在钉子户面前。经过政府官员的调停，钉子户反而有可能十分乐意地接受原来的拆迁合同。但地方政府的这种做法，在一些公众看来，是“放任群众斗群众”，把“‘自改委’当枪使”。像曹家巷这些地方的自治改造实践，还启发了其他棚户区里有拆迁意愿的居民。在天涯社区上就有不少帖子，可以看到有些棚户区居民打算要向曹家巷学习，希望建立“自改委”，通过群众运动的方式达到拆迁改造的目的。

接下来，我想做点讨论。首先，对地方政府而言，自治改造是行之有效的拆迁模式。一方面，通过自治改造，地方政府通常顺利推进了拆迁，同时又减少矛盾指向自身。其次，在我看来，自治改造是一种更为精细的治理。为什么说是更为精细的治理呢？因为在自治改造中，地方政府利用了内生性组织、社会关系的力量，借助了民主、公平等概念，显示了规则意识（不一定是权利意识），让自己远离了矛盾。在原来的拆迁中，矛盾存在于拆迁户和政府（或开发商）之间，而在自治改造模式下，矛盾被转化为“群众内部矛盾”。作为一种更为精细的治理，我认为自治改造实际上是一种威权治理。我们看到自治改造被各级政府誉为群众路线的创新，是“多数群众做少数群众工作”。但是，群众路线本身其实带有威权属性。另外，我认为，在表面上，自治改造体现为一种“共意的政治”（politics of consensus），但其实更体现为“分化的政治”（politics of division）。自治改造委员会只不过是一个临时组织，赋予一部分人临时的权力，以控制另一部分人的反抗。自治改造这一精细治理术在某种程度上反应Andrew Nathan所说的威权韧性（authoritarian resilience）。

好的，我就讲到这里，非常感谢。

2016年3月19日永慕庐论坛

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本文转自「群学书院」（sacademy)

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